Reform des Verwaltungsverfahrensrechts
BOOK
Vorträge und Diskussionsbeiträge des Forschungsseminars am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer vom 3. bis 5. März 1993
- Editors: Blümel, Willi | Pitschas, Rainer
- Series: Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Vol. 114
- (1994)
Book Details
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| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Inhaltsverzeichnis | 5 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 8 | ||
| Vorwort | 15 | ||
| Begrüßung und Einführung durch den Geschäftsführenden Direktor des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Universitätsprofessor Dr. Willi Blümel | 19 | ||
| I. Begrüßung | 19 | ||
| II. Zielsetzung des Seminars | 20 | ||
| III. Formen des Verwaltungshandelns | 22 | ||
| IV. Vereinheitlichung des Verwaltungsverfahrensrechts | 24 | ||
| V. Beschleunigung der Verwaltungsverfahren | 29 | ||
| VI. Reduzierung der Öffentlichkeitsbeteiligung? | 36 | ||
| VII. Verwaltungsverfahrensrecht in der EG | 37 | ||
| VIII. Einsetzung einer Sachverständigenkommission zur Reform des Verwaltungsverfahrensrechts | 38 | ||
| Eberhard Bohne: Aktuelle Ansätze zur Reform umweltrechtlicher Zulassungsverfahren | 41 | ||
| I. Problemstellung | 41 | ||
| 1. Reformbedürftigkeit des Zulassungsrechts im allgemeinen | 41 | ||
| 2. Gesetzgebungsprogramm der Bundesregierung zur Verfahrensbeschleunigung | 42 | ||
| 3. Grundsatzfragen der Verfahrensbeschleunigung | 44 | ||
| II. Beschleunigungsbedarf | 45 | ||
| 1. Verfahrensdauer | 45 | ||
| a) Verfahrensmerkmale | 45 | ||
| b) Daten aus der Verwaltung | 47 | ||
| c) Daten aus der Wirtschaft | 51 | ||
| d) Daten aus der Wissenschaft | 52 | ||
| 2. Dauer verkehrswegerechtlicher Zulassungsverfahren | 53 | ||
| 3. Einfluß des Zulassungsrechts auf die Verfahrensdauer | 56 | ||
| 4. Investitionshemmnisse und Zulassungsverfahren in Ostdeutschland | 59 | ||
| 5. Bewertung der Dauer von Zulassungsverfahren | 60 | ||
| a) Bewertungsansätze | 61 | ||
| b) Expertenpostulate als Bewertungsmaßstäbe | 61 | ||
| c) Folgerungen | 62 | ||
| III. Aufgabenvereinfachungsbedarf | 63 | ||
| 1. Abbau und Vermeidung von Vollzugsdefiziten durch Vereinfachung des Zulassungsrechts | 63 | ||
| 2. Verfahrensvereinfachung durch Aufgabenvereinfachung | 64 | ||
| a) Aufgabenvereinfachung | 64 | ||
| b) Prioritätensetzung | 65 | ||
| c) Risikoverteilung | 67 | ||
| IV. Versicherungsmodelle | 67 | ||
| 1. Versicherungsmodell für Vorhaben mit geringem oder mittlerem Gefährdungspotential (Versicherungsmodell I) | 68 | ||
| a) Konzeption | 68 | ||
| b) Funktionsweise | 70 | ||
| c) Vereinfachungseffekte sowie Abbau und Vermeidung von Vollzugsdefiziten | 73 | ||
| d) Umweltpolitische und rechtliche Einwände | 73 | ||
| e) Bewertung | 74 | ||
| 2. Versicherungsmodell für Vorhaben mit erhöhtem Gefährdungspotential (Versicherungsmodell II) | 75 | ||
| a) Konzeption | 75 | ||
| b) Funktionsweise | 77 | ||
| c) Vereinfachungseffekte sowie Abbau und Vermeidung von Vollzugsdefiziten | 78 | ||
| d) Umweltpolitische und rechtliche Einwände | 79 | ||
| e) Bewertung | 80 | ||
| 3. Gesamtwürdigung der Versicherungsmodelle I und II | 81 | ||
| Rainer Wahl: Neues Verfahrensrecht für Planfeststellung und Anlagengenehmigung – Vereinheitlichung des Verwaltungsverfahrens oder bereichsspezifische Sonderordnung? | 83 | ||
| I. Einleitung | 83 | ||
| II. Allgemeines Verwaltungsverfahrensrecht und bereichsspezifisches Verwaltungsverfahrensrecht | 84 | ||
| 1. Zur Stellung des Verwaltungsverfahrensrechts zwischen dem Verwaltungsprozeßrecht und dem materiellen Verwaltungsrecht | 84 | ||
| 2. Bereichsspezifisches Verwaltungsverfahrensrecht als Widerspiegelung einer engen Nähebeziehung zwischen dem Verwaltungsverfahrensrecht und dem inhaltlichen Verwaltungsrecht | 86 | ||
| 3. Das Allgemeine Verwaltungs(verfahrens)recht und das Abstraktions- bzw. Konkretisierungsniveau der mittleren Ebene | 87 | ||
| 4. Die Verfahrenstypen als Institute der mittleren Ebene der dogmatischen Systembildung | 89 | ||
| 5. Der unterschiedliche kodifikatorische Erfolg der „besonderen Verfahrensarten“ des VwVfG | 91 | ||
| 6. Zur rechtspolitischen Notwendigkeit einer Regelung der komplexen Genehmigungsverfahren | 96 | ||
| 7. Zusammenfassung | 97 | ||
| III. Zur neueren Gesetzgebung im Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahrensrecht | 97 | ||
| 1. Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen Planfeststellungen und Genehmigungen (in materieller und verfahrensmäßiger Hinsicht) | 97 | ||
| 2. Neues Verfahrensrecht für Planfeststellungen im VwVfG oder in Spezialgesetzen? | 100 | ||
| 3. Regelungs-Bausteine für Planfeststellungsverfahren | 103 | ||
| 4. Ausgewählte Probleme der Neuerungen im Planfeststellungsrecht | 105 | ||
| 5. Neues Verfahrensrecht für Anlagengenehmigungsverfahren | 109 | ||
| 6. Regelungs-Bausteine für Anlagengenehmigungsverfahren | 111 | ||
| 7. Das Beschleunigungsziel im Kontext der anderen Zwecke des Verwaltungsverfahrens | 115 | ||
| Carl Böhret/Martin R. Pfeil: Diskussion zu den Referaten von Willi Blümel, Eberhard Bohne und Rainer Wahl | 121 | ||
| I. | 121 | ||
| II. | 122 | ||
| III. | 123 | ||
| Martin Bullinger: Beschleunigte Genehmigungs- und Planungsverfahren für eilbedürftige Vorhaben | 127 | ||
| A. Gesetzgeberische Großaktionen zur Beschleunigung | 127 | ||
| I. Die Gesetzgebung | 127 | ||
| II. Der Anlaß | 129 | ||
| B. Bedarfsgerechte Beschleunigung als Verfassungsgebot | 130 | ||
| C. Aktuelle und potentielle Mittel zur Beschleunigung | 133 | ||
| I. Wegfall staatlicher Leistungen | 133 | ||
| II. Fristsetzung | 135 | ||
| III. Nebeneinander statt Nacheinander unternehmerischer, behördlicher und gerichtlicher Prüfvorgänge (koordinierte Parallelprüfung) | 136 | ||
| 1. Sternförmige Beteiligung statt Aktenversand | 141 | ||
| 2. Zeitliches Ineinandergreifen der unternehmerischen Vorbereitungsphase und des behördlichen Verfahrens | 142 | ||
| 3. Vorgezogene gerichtliche Überprüfung | 143 | ||
| 4. Vorgezogene Akzeptanzsicherung in der unternehmerischen Vorbereitungsphase | 144 | ||
| 5. Vorgezogene Ausführung | 144 | ||
| 6. Rechnerische Vorwegnahme aller Verfahrensstufen | 144 | ||
| IV. Verfahrensmanagement | 145 | ||
| 1. Behördlicher Projektmanager | 146 | ||
| 2. Beauftragter privater Projektmanager | 147 | ||
| 3. Träger des Vorhabens als Projektmanager | 148 | ||
| 4. Neutraler privater Verfahrensmittler | 148 | ||
| D. Ausblick: Notwendigkeit einer gesetzlichen Öffnungsklausel für alternative Beschleunigungsmodelle | 148 | ||
| Udo Steiner: Beschleunigung der Planungen für Verkehrswege im gesamten Bundesgebiet | 151 | ||
| I. Planungsrecht für Verkehrswege – Reformbedarf und Reformstand | 151 | ||
| II. Schwerpunktprobleme des Planungsvereinfachungsgesetzes | 154 | ||
| 1. Beschleunigung durch Verkürzung der Behördenfristen | 154 | ||
| 2. Der bundesstaatliche Brennpunkt: Wegfall der förmlichen Linienbestimmung im Recht der Fernstraßenplanung | 157 | ||
| 3. Die Behandlung von Fragen des Verwaltungsrechtsschutzes im Planungsvereinfachungsgesetz | 160 | ||
| III. Konzeptprobleme der sog. Plangenehmigung | 162 | ||
| IV. Schlußbemerkungen | 171 | ||
| Pierre Maclouf: The „Modernization of the State“ in France: From „Users“ to Citizens The Case of the Ministère de l’Equipement. Statement | 173 | ||
| I. Confronting the two aspects of the argument | 174 | ||
| 1. Facts | 174 | ||
| a) Space | 175 | ||
| b) Men | 175 | ||
| c) Rules | 175 | ||
| d) Action | 176 | ||
| 2. Generalities about these changes | 176 | ||
| a) When? | 177 | ||
| b) Where? | 177 | ||
| c) Why? | 177 | ||
| II. Toward a transformation of the relationship between the State and the „users“ of public services | 178 | ||
| 1. Who are the users? | 178 | ||
| 2. What are the changes? | 179 | ||
| a) Reducing the distance: the end of „closed office government“ | 179 | ||
| b) Reducing the „closure“: „Transparency“ | 179 | ||
| c) Reducing the specificity: a „projective“ administration | 180 | ||
| III. Administrative procedures: A dynamic perspective | 181 | ||
| 1. The dual character of Public administration | 181 | ||
| a) Administrative procedures considered as a guarantee for citizens’ rights | 181 | ||
| b) Administrative procedures considered as a social matter | 182 | ||
| 2. Normative and non-normative action in Public Administration | 184 | ||
| a) The normative dimension is facing the expansion of the extra-normative dimension | 185 | ||
| b) Unstabilization of the normative system | 187 | ||
| c) The social dimension of procedures | 188 | ||
| Conclusion | 189 | ||
| APPENDIX I: The French Ministry for „Equipement“ | 190 | ||
| APPENDIX II: Le Ministre de l’Equipement, du Logement et des Transports. Circulaíre no 92-71 du 15 décembre 1992 relative a la conduite des grands projets nationaux d’infractures. NOR: EQUR 9210176C | 191 | ||
| I. Champ d’Application de la Présente Circulaire | 193 | ||
| II. Organiser une Phase de Débat sur l’Intérêt économique et Social Préalable à l’Enquête d’ Utilité Publique | 193 | ||
| III. Intégrer les Etudes de Tracé dans une Perspective d’Aménagement des Territoires Concernés | 194 | ||
| IV. Afficher les Engagements de l’Etat et Suivre Leur Mise en Oeuvre | 195 | ||
| APPENDIX III: The relationships between Administration and citizens in the case of Ministry of Equipement viewed by a high civil servant | 196 | ||
| 1. The relationship between Administration and the users | 196 | ||
| 2. The legitimacy of public action | 196 | ||
| 3. The user and public policies | 197 | ||
| 4. Interaction with organization | 197 | ||
| 5. Law | 198 | ||
| 6. What about the citizen? | 198 | ||
| 7. The elected local representatives | 199 | ||
| APPENDIX IV: Outline of a comparison of French and German Administrative Models | 199 | ||
| I. Distances | 199 | ||
| 1. The substance of administration | 199 | ||
| a) Structure of implementation or autonomous function in the State | 199 | ||
| b) Definitions | 201 | ||
| 2. Determination of administration | 201 | ||
| a) Law | 201 | ||
| aa) Constitutional basis | 201 | ||
| bb) Regulation by law or regulation by convergence of actions | 202 | ||
| b) Context | 202 | ||
| II. Vicinities | 202 | ||
| Willi Blümel/Petra Bülow: Diskussion zu den Referaten von Martin Bullinger und Udo Steiner sowie zu dem Statement von Pierre Maclouf | 205 | ||
| I. Referat Bullinger | 205 | ||
| 1. Zeitproblematik | 205 | ||
| 2. Verfahrensziele | 205 | ||
| 3. Ineinandergreifen privater und staatlicher Planung, Ausführung und Kontrolle | 206 | ||
| 4. Verfahrensmanagement | 207 | ||
| 5. Sternförmige Beteiligung | 208 | ||
| 6. Vorgezogene Ausführung | 208 | ||
| 7. Reformbedarf aus Sicht der Unternehmen | 208 | ||
| 8. Kooperatives Verwaltungshandeln | 209 | ||
| II. Referat Steiner | 209 | ||
| 1. Beschleunigungsgesetzgebung | 209 | ||
| 2. Plangenehmigung | 209 | ||
| 3. Wegfall der Linienbestimmung | 209 | ||
| 4. Gesetzliche Regelung der Folgen von Abwägungsmängeln | 210 | ||
| 5. Verkürzung des Rechtsschutzes | 210 | ||
| 6. Vereinheitlichung | 211 | ||
| 7. Resümee | 211 | ||
| III. Stellungnahmen der Referenten | 211 | ||
| Klaus Grupp: Verwaltungsinterne Rechtsetzung – Bedarf und Möglichkeiten ihrer Aufnahme in das Verwaltungsverfahrensrecht? | 215 | ||
| I. Zu Begriff und Erscheinungsformen verwaltungsinterner Rechtsetzung | 215 | ||
| II. Regelungen über den Erlaß von Verwaltungsvorschriften | 217 | ||
| III. Zur Notwendigkeit von Regelungen über die Rechtserzeugung durch Verwaltungsvorschriften | 221 | ||
| 1. Zur Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften | 221 | ||
| 2. Verwaltungsvorschriften als Handlungsform der Verwaltung? | 226 | ||
| 3. Das Erfordernis gesetzlicher Regelung von Verwaltungsvorschriften | 226 | ||
| III. Zur Nützlichkeit und Möglichkeit von Regelungen über den Erlaß von Verwaltungsvorschriften | 227 | ||
| Rainer Pitschas: Entwicklung der Handlungsformen im Verwaltungsrecht – Vom Formendualismus des Verwaltungsverfahrens zur Ausdifferenzierung der Handlungsformen | 229 | ||
| I. Formendualismus des Verwaltungsverfahrens | 229 | ||
| 1. Verwaltungsakt und öffentlichrechtlicher Vertrag als individualisierte Handlungsformen | 229 | ||
| 2. Rechtsverordnung und Satzung als generalisierte Handlungsformen | 231 | ||
| 3. Formentypik des „Außenrechts“ als Formendualismus | 231 | ||
| 4. Kritik des Formendualismus | 232 | ||
| II. Reformbedarfe des Handlungssystems der öffentlichen Verwaltung | 234 | ||
| 1. Modernisierungsdruck der öffentlichen Verwaltung | 234 | ||
| 2. Modernisierungspotentiale des Verwaltungsrechts | 237 | ||
| 3. Bedeutung und Funktion „exekutiver“ Handlungsformen der Verwaltung | 238 | ||
| a) Formenbindung der Verwaltung | 238 | ||
| b) Entstehung von Handlungsformen | 239 | ||
| 4. Veränderungsbedarfe des Handlungssystems | 241 | ||
| a) „Prozeduralisierung“ des Verwaltungsrechts im kooperativen Staat | 242 | ||
| b) Komplexität der Verwaltungsaufgaben und Entscheiden unter Ungewißheitsbedingungen | 244 | ||
| c) Funktionale Ausdifferenzierung der Infrastrukturverwaltung | 245 | ||
| d) Information und Kommunikation als Verwaltungsressourcen | 247 | ||
| 5. Das Handlungssystem der öffentlichen Verwaltung als Steuerungspotential | 248 | ||
| III. Auf dem Weg zu „neuen“ Handlungsformen | 249 | ||
| 1. Konsensuales Verwaltungshandeln | 249 | ||
| a) Komplexe Verwaltungsverträge | 249 | ||
| b) Öffentlichrechtliche Schlichtung | 250 | ||
| c) Verwaltungsabstimmung | 251 | ||
| d) Behördliche Beratung und staatliche Informationsakte | 252 | ||
| 2. Vorsorgeauftrag der Verwaltungen | 253 | ||
| a) Vorsorgefunktion der Verwaltung | 253 | ||
| b)„Konzepte“ für Risikoentscheidungen | 255 | ||
| c) Verfahrensmäßige Strukturierung | 255 | ||
| Helmut Quaritsch/Christian Koch: Diskussion zu den Referaten von Klaus Grupp und Rainer Pitschas | 257 | ||
| I. Verwaltungsvorschriften und Rechtsverordnung – das Binnenrecht der Verwaltung vor neuen Herausforderungen | 258 | ||
| II. Ausdifferenzierung der Handlungsformen unter den Bedingungen des Infrastrukturwandels | 260 | ||
| Hans-Jürgen Papier: Direkte Wirkung von Richtlinien der EG im Umwelt- und Technikrecht – Verwaltungsverfahrensrechtliche Probleme des nationalen Vollzuges | 263 | ||
| I. Unmittelbare Geltungskraft und Verbot des Rechtsmißbrauchs | 263 | ||
| II. Richtlinien mit Doppelwirkung | 266 | ||
| 1. Drittbegünstigende Richtlinien | 266 | ||
| 2. Keine Belastungswirkungen contra legem et sine lege | 268 | ||
| 3. „Berufung“ auf die Richtlinie | 272 | ||
| III. Geltung innerstaatlichen Verfahrensrechts | 275 | ||
| Eckart Sünner: Auswirkungen von Richtlinien der EG im Umwelt- und Technikrecht auf den Genehmigungsbedarf innovativer Forschung der chemischen Industrie | 277 | ||
| I. Standortentscheidungen der chemischen Industrie | 277 | ||
| II. Auswirkungen von EG-Richtlinien | 278 | ||
| 1. Die Pflanzenschutzmittelforschung | 278 | ||
| 2. Die Gentechnik | 280 | ||
| 3. Das Chemikalienrecht | 284 | ||
| 4. Das Patentrecht | 286 | ||
| Klaudia Martini: Reform des Verwaltungsverfahrensrechts. Statement | 289 | ||
| I. | 289 | ||
| II. | 290 | ||
| III. | 291 | ||
| IV. | 292 | ||
| Siegfried Magiera/ Matthias Niedobitek: Diskussion zu den Referaten von Hans-Jürgen Papier und Eckart Sünner sowie zu dem Statement von Klaudia Martini | 295 | ||
| I. | 295 | ||
| II. | 299 | ||
| III. | 301 | ||
| Michael Ronellenfitsch: Verfahrensrechtliche Reformfragen im Atom-, Immissionsschutz- und Gentechnikrecht | 303 | ||
| A. Einleitung | 303 | ||
| I. Thematische Vorbemerkung | 303 | ||
| 1. Verfahren und Sachentscheidung | 304 | ||
| 2. Technologiekontroverse | 305 | ||
| II. Folgerungen | 308 | ||
| 1. Zwischenergebnis | 308 | ||
| 2. Vorgehensweise | 309 | ||
| B. Reformdiskussion | 309 | ||
| I. Befund | 309 | ||
| II. Beschleunigungsdiskussion | 310 | ||
| 1. Beschleunigungsnotwendigkeit | 310 | ||
| 2. Verzögerungsgründe | 311 | ||
| III. Akzeptanzdiskussion | 312 | ||
| 1. Akzeptanzverbesserung | 312 | ||
| 2. Mediation | 314 | ||
| IV. Folgerungen | 315 | ||
| C. Einzelne Materien | 316 | ||
| I. Überblick | 316 | ||
| 1. Unternehmergenehmigung | 316 | ||
| 2. Kontrollerlaubnis | 317 | ||
| 3. Genehmigungsverfahren | 319 | ||
| II. Atomrecht | 319 | ||
| 1. Bisherige gesetzliche Regelung | 319 | ||
| 2. Reformfragen | 321 | ||
| III. Immissionsschutzrecht | 323 | ||
| 1. Bisherige gesetzliche Regelung | 323 | ||
| 2. Reformfragen | 324 | ||
| IV. Gentechnikrecht | 328 | ||
| 1. Bisherige gesetzliche Regelung | 328 | ||
| 2. Reformfragen | 330 | ||
| D. Ergebnisse und Ausblick | 331 | ||
| I. Ergebnisse | 331 | ||
| II. Schlußbemerkung | 332 | ||
| Rainer Pitschas/Alexander Kurz: Diskussion zum Referat von Michael Ronellenfitsch | 335 | ||
| Hermann Hill: Integratives Verwaltungshandeln – Neue Formen von Kommunikation und Bürgermitwirkung | 339 | ||
| I. Beobachtungen | 339 | ||
| 1. Regional- und Stadtentwicklung | 339 | ||
| 2. Abfallwirtschaft | 341 | ||
| 3. Verkehr | 342 | ||
| 4. Industrieansiedlung | 342 | ||
| 5. Altlastensanierung | 343 | ||
| II. Bedarf | 343 | ||
| III. Ziele und Funktionen | 346 | ||
| IV. Bedenken | 348 | ||
| 1. Legitimation | 349 | ||
| 2. Verfahrensverantwortung | 350 | ||
| 3. Entscheidung | 351 | ||
| a) Entscheidungspflicht der Verwaltung | 351 | ||
| b) Keine unzulässige Bindung oder Vorabfestlegung | 353 | ||
| c) Teilnahme von Mitgliedern der zur Entscheidung berufenen Verwaltung | 354 | ||
| d) Gleichheitsgrundsatz bei der Rechtsanwendung | 355 | ||
| e) Gemeinwohlverantwortung der Verwaltung | 355 | ||
| V. Hinweise für die weitere Entwicklung | 357 | ||
| 1. Verhältnis Bürger – Staat/Verwaltung | 357 | ||
| 2. Begriff und Funktion des subjektiv-öffentlichen Rechts | 357 | ||
| 3. Funktionales Zusammenwirken zwischen Gesetzgebung und Verwaltung | 358 | ||
| 4. Rechtsstaatliche Sicherungen | 361 | ||
| 5. Anwendungsfelder | 361 | ||
| Rainer Pitschas/Jürgen Wedler: Diskussion zum Referat von Hermann Hill | 363 | ||
| I. Das Modell des integrativen Verwaltungshandelns im Vergleich | 363 | ||
| II. Verlagerung von Entscheidungsverantwortungen | 364 | ||
| III. Effizienz durch Integration | 366 | ||
| IV. Notwendigkeit und Intensität rechtsstaatlicher Verfahrenssicherungen | 367 | ||
| Verzeichnis der Referenten und Diskussionsleiter | 371 |