Der informale Rechtsstaat
BOOK
Eine empirische und rechtliche Untersuchung zum Gesetzesvollzug unter besonderer Berücksichtigung des Immissionsschutzes
- Authors: Bohne, Eberhard
- Series: Schriftenreihe zur Rechtssoziologie und Rechtstatsachenforschung, Vol. 49
- (1981)
Book Details
Pricing
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Inhaltsverzeichnis | 5 | ||
| Tabellen verzeichnis | 15 | ||
| 1. Teil: Fragestellung, Konzeption und Methode | 17 | ||
| A. Fragestellung | 17 | ||
| B. Konzeption | 19 | ||
| I. Empirische Erhebung | 20 | ||
| 1. Auswahl des Untersuchungsbereichs | 20 | ||
| 2. Grundlagen der Erhebung | 22 | ||
| a) Ausgangsfrage: Vollzugsdefizit im Umweltschutz | 22 | ||
| aa) Vollzugsdefizit als Soll-Ist-Abweichung | 22 | ||
| bb) Unmöglichkeit eines ökologischen Soll-Ist-Vergleichs mit sozialempirischen Methoden | 23 | ||
| cc) Soll-Ist-Vergleich hinsichtlich Entscheidungsverhaltens | 26 | ||
| dd) Vollzugshemmende Faktoren | 28 | ||
| ee) Beschränkung auf alternative Handlungsformen | 28 | ||
| b) Annahmen | 28 | ||
| c) Variablenkomplexe | 30 | ||
| d) Untersuchungseinheit | 31 | ||
| II. Erklärung und Verallgemeinerung | 31 | ||
| 1. Immissionsschutz | 33 | ||
| 2. Sonstige Gesetzesbereiche | 33 | ||
| III. Rechtliche Beurteilung | 35 | ||
| C. Methode | 35 | ||
| I. Datenerhebung | 35 | ||
| 1. Interviews | 35 | ||
| 2. Fallstudien | 36 | ||
| 3. Schriftliche Befragung | 37 | ||
| 4. Validität | 37 | ||
| II. Rechtsanwendung | 38 | ||
| 1. Rechtliche Tendenzaussagen | 38 | ||
| 2. Abhängigkeit rechtlicher Bewertungen von empirischen Prämissen | 39 | ||
| 2. Teil: Zur Empirie des informalen Rechtsstaats | 42 | ||
| A. Formales und informales Verwaltungshandeln | 42 | ||
| I. Abgrenzung | 43 | ||
| 1. Begriffselemente | 43 | ||
| 2. Rechtliche Bedeutung | 46 | ||
| a) Entscheidung | 46 | ||
| b) Verfahrenshandlung | 47 | ||
| II. Zweck der Unterscheidung | 48 | ||
| B. Erscheinungen und Bestimmungsfaktoren informalen Verwaltungshandelns im Immissionsschutz | 49 | ||
| I. Genehmigung von Anlagen | 49 | ||
| 1. Vorverhandlungen | 50 | ||
| a) Teilnehmer | 50 | ||
| b) Inhalt | 52 | ||
| c) Auswirkungen auf Genehmigungsverfahren | 53 | ||
| d) Dauer | 54 | ||
| e) Materielle Entscheidungsverlagerung | 54 | ||
| aa) Keine rechtliche Bindungswirkung von Vorverhandlungen | 54 | ||
| bb) Vorverhandlungen und Genehmigungsverfahren im Ablauf der Projektplanung | 55 | ||
| cc) Faktische Bindungswirkung von Vorverhandlungen | 56 | ||
| dd) Vorverhandlungen statt Vorbescheid | 57 | ||
| ee) Vorverhandlungen ohne Bürgerbeteiligung | 58 | ||
| 2. Vorabzuleitung von Entscheidungsentwürfen | 59 | ||
| 3. Informalität | 60 | ||
| a) Keine Regelung materieller Vorverhandlungen in § 2 Abs. 2 der 9. BImSchV | 61 | ||
| aa) Wortlaut und Amtliche Begründung des § 2 Abs. 2 der 9. BImSchV | 61 | ||
| bb) Systematischer Zusammenhang von § 2 Abs. 2 der 9. BImSchV und § 25 BVwVfG | 62 | ||
| cc) Gegenstand der Antragsberatung gemäß § 2 Abs. 2 der 9. BImSchV | 65 | ||
| b) Keine Regelung der Vorabzuleitung von Entscheidungsentwürfen in § 28 BVwVfG | 65 | ||
| aa) Anwendungsbereich des § 28 Abs. 1 BVwVfG | 66 | ||
| bb) Gegenstand der Anhörung gemäß § 28 Abs. 1 BVwVfG | 67 | ||
| c) Hauptmerkmale von Vorverhandlungen und Vorabzuleitung von Entscheidungsentwürfen | 67 | ||
| aa) Ergänzungs- und Alternativfunktionen | 67 | ||
| bb) Tauschprinzip | 68 | ||
| II. Sanierung von Anlagen | 69 | ||
| 1. Formale Entscheidungen | 69 | ||
| 2. Informale Absprachen | 71 | ||
| a) Inhalt | 71 | ||
| b) Alternativfunktionen | 72 | ||
| c) Tauschprinzip | 72 | ||
| 3. Typen informaler Absprachen | 74 | ||
| III. Bestimmungsfaktoren | 77 | ||
| 1. Komplexität der Entscheidungssituation | 77 | ||
| 2. Interessenkonflikte | 79 | ||
| 3. Verwaltungsinterne Machtstrukturen | 82 | ||
| 4. Unbestimmtheit von Rechtsnormen | 84 | ||
| 5. Kontrollen und Sanktionen | 85 | ||
| 6. Verwaltungsgerichte | 86 | ||
| C. Verallgemeinerungen | 87 | ||
| I. Informale Handlungsprozesse in immissionsschutzfremden Rechtsbereichen | 90 | ||
| 1. Wasserrecht | 90 | ||
| a) Erlaubniserteilung für Abwassereinleitungen | 90 | ||
| b) Sanierung und Überwachung von Abwassereinleitungen | 91 | ||
| 2. Natur- und Landschaftsschutzrecht | 93 | ||
| 3. Baurecht | 94 | ||
| 4. Amerikanischer Rechtskreis | 95 | ||
| a) Wirtschaftsverwaltungsrecht | 95 | ||
| b) Strafrecht | 96 | ||
| c) Privatrecht | 97 | ||
| 5. Folgerungen | 97 | ||
| II. Ansatzpunkte der Theoriebildung | 98 | ||
| 1. Pluralität der Akteure und rechtliche Formalisierung | 98 | ||
| 2. Vorhandene Ansätze | 100 | ||
| a) Studien zum Verwaltungshandeln der regulatory agencies | 100 | ||
| b) Implementationsforschung | 100 | ||
| c) Organisationsanalyse | 100 | ||
| aa) Organisatorische Innen- und Außenbeziehungen | 101 | ||
| bb) „Brennpunkt-Organisation“ als Grundlage interorganisatorischer Handlungssysteme | 102 | ||
| cc) Gemeinsames Interesse als Grundlage interorganisatorischer Handlungssysteme | 104 | ||
| III. Formale Handlungssysteme | 106 | ||
| 1. Organisation | 107 | ||
| 2. Gesetzesvollzugssystem | 109 | ||
| a) Ziele | 110 | ||
| b) Mitglieder | 111 | ||
| c) Strukturen | 112 | ||
| d) Systemzugehörigkeit und Rechtsnormadressaten | 113 | ||
| IV. Formale und informale Handlungsebenen | 114 | ||
| 1. Informale Organisation | 114 | ||
| 2. Informale Verhaltensmuster im Gesetzesvollzug | 116 | ||
| a) Rollentheoretische Aspekte | 116 | ||
| b) Systemtheoretische Aspekte | 117 | ||
| aa) Grundprobleme formaler Handlungssysteme | 118 | ||
| bb) Zielverwirklichung | 120 | ||
| cc) Ressourcenmängel | 121 | ||
| dd) Integration | 122 | ||
| ee) Umweltanpassung | 124 | ||
| 3. Teil: Rechtsprobleme des informalen Rechtsstaats | 126 | ||
| A. Fragestellung und Gang der Erörterung | 126 | ||
| B. Ansatzpunkte zur rechtlichen Beurteilung informalen Verwaltungshandelns im Gesetzesvollzug | 127 | ||
| I. Diskussionsstand | 128 | ||
| 1. Schlicht hoheitliches Handeln | 128 | ||
| 2. Verwaltungsvorakt | 129 | ||
| 3. Formenmißbrauch | 129 | ||
| II. Bundes-Verwaltungsverfahrensgesetz | 131 | ||
| 1. Zulässigkeitskriterien | 132 | ||
| a) Verfahrenshandlungen, § 10 BVwVfG | 132 | ||
| b) Absprachen | 132 | ||
| aa) Absprachen über Nichteinleiten eines Verwaltungsverfahrens, § 22 BVwVfG | 133 | ||
| bb) Absprachen als Verfahrensabschluß | 133 | ||
| 2. Materielle Rechtmäßigkeitskriterien | 134 | ||
| a) Verfahrenshandlungen, § 10 BVwVfG | 134 | ||
| b) Absprachen | 135 | ||
| aa) Einfache Absprachen, § 40 BVwVfG | 136 | ||
| bb) Austauschabsprachen, § 56 BVwVfG analog | 137 | ||
| cc) Vergleichsabsprachen, § 55 BVwVfG analog | 138 | ||
| 3. Rechtsfolgen rechtswidriger und fehlgeschlagener, rechtmäßiger informaler Handlungsbeziehungen | 140 | ||
| a) Rechtswidrige Verfahrenshandlungen | 140 | ||
| b) Absprachen | 141 | ||
| aa) Fehlgeschlagene, rechtmäßige Absprachen | 141 | ||
| bb) Rechtswidrige Absprachen | 142 | ||
| 4. Ergebnis | 143 | ||
| C. Zur Rechtmäßigkeit informalen Verwaltungshandelns im Immissionsschutz | 144 | ||
| I. Informale Verfahrenshandlungen bei der Genehmigung von Anlagen | 144 | ||
| 1. Vorverhandlungen | 144 | ||
| a) Gesetzliche Ziele des Genehmigungsverfahrens | 144 | ||
| aa) Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen, Gefahren, erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen | 145 | ||
| bb) Rechtliches Gehör und Gleichbehandlung | 146 | ||
| cc) Verfahrenspartizipation und Verhältnismäßigkeit | 146 | ||
| dd) Präventiver Rechtsschutz | 147 | ||
| b) Rechtwidrigkeit der herrschenden Vorverhandlungspraxis | 148 | ||
| aa) Beeinträchtigung materieller Immissionsschutzziele | 148 | ||
| bb) Beeinträchtigung von Verfahrensgrundsätzen | 150 | ||
| cc) Generelle Rechtswidrigkeit bei fehlender Bürgerbeteiligung | 152 | ||
| c) Voraussetzungen rechtmäßiger Vorverhandlungen | 153 | ||
| 2. Vorabzuleitung von Entscheidungsentwürfen | 155 | ||
| a) Rechtmäßigkeit der Vorabzuleitung an Antragsteller bei fehlenden Einwendungen bzw. bei Einbeziehung von Einwendungsführern | 155 | ||
| b) Rechtswidrigkeit der Vorabzuleitung an Antragsteller unter Ausschluß von Einwendungsführern | 155 | ||
| aa) Beeinträchtigung materieller Immissionsschutzziele | 156 | ||
| bb) Beeinträchtigung von Verwaltungsverfahrensgrundsätzen | 156 | ||
| cc) Rechtsschutzbeeinträchtigung im Widerspruchsverfahren | 158 | ||
| dd) Generelle Rechtswidrigkeit bei Ausschluß von Einwendungsführern | 160 | ||
| 3. Rechtsfolgen rechtswidriger Vorverhandlungen und Vorabzuleitungen von Entscheidungsentwürfen | 161 | ||
| a) Grundsätzlich keine Nichtigkeit der Genehmigungsentscheidung | 162 | ||
| aa) Vorverhandlungen | 162 | ||
| bb) Vorabzuleitung von Entscheidungsentwürfen | 162 | ||
| b) Keine Heilbarkeit der Verfahrensmängel | 163 | ||
| c) Aufhebbarkeit der Genehmigungsentscheidung | 163 | ||
| d) Kosten des Widerspruchverfahrens | 164 | ||
| II. Informale Sanierungsabsprachen | 164 | ||
| 1. Normzweck und Ermessensrahmen des § 17 BImSchG | 165 | ||
| a) Normzweck | 165 | ||
| b) Ermessensrahmen | 166 | ||
| 2. Einfache Absprachen über eine Anlage | 168 | ||
| a) Typ 1: Fristgewährung für Sanierung | 169 | ||
| b) Typ 2: Verzicht auf Sanierung, die nach dem Stand der Technik erforderlich, aber ein Änderungsgenehmigungsverfahren notwendig macht | 171 | ||
| 3. Vergleichsabsprachen über eine Anlage bei Ungewißheit über Stand der Technik und wirtschaftliche Vertretbarkeit (Typen 3 und 4) | 173 | ||
| a) Ermessenseinschränkung durch Beweislastregel des § 17 Abs. 2 Satz 1 BImSchG | 173 | ||
| b) Folgerungen | 175 | ||
| 4. Austauschabsprachen über mehrere Anlagen | 176 | ||
| a) Typ 5: Vorläufiger Verzicht auf Sanierung einer Zweitanlage | 176 | ||
| b) Typ 6: Verzicht auf Verzögerung einer Neugenehmigung | 178 | ||
| c) Typ 7: Neugenehmigung mit Fristen für nach dem Stand der Technik erforderliche Auflagen | 179 | ||
| d) Typ 8: Genehmigung einer Neuanlage, die zwar die Emissionsgrenzwerte der TA-Luft, nicht aber den Stand der Technik einhält | 180 | ||
| e) Typ 9: Genehmigung einer gleichartigen Neuanlage in Gebiet mit Immissionswertüberschreitung | 181 | ||
| aa) Immissionswerte als „antizipierte Sachverständigengutachten“ | 183 | ||
| bb) Keine Einschränkung der Gutachtenfunktion von Immissionswerten durch Sanierungen von Altanlage (Teilnichtigkeit der Nr. 2.2.1.3 TA-Luft) | 185 | ||
| cc) Erweiterte Untersuchungspflicht bei Sanierung von Altanlage (Verfahrensfunktion der Nr. 2.2.1.3 TA-Luft) | 187 | ||
| dd) Folgerungen für die Rechtmäßigkeit der Absprache | 188 | ||
| f) Typ 10: Genehmigung einer andersartigen Neuanlage in Gebieten mit Immissionswertüberschreitung | 188 | ||
| 5. Austauschabsprachen über eine Anlage und sonstige Verwaltungsaufgaben | 189 | ||
| a) Typ 11: Verzicht auf Bußgeldfestsetzung | 189 | ||
| b) Typ 12: Zugeständnisse bei immissionsschutzfremden Verwaltungsaufgaben | 191 | ||
| 6. Austauschabsprachen unter Einbeziehung von Dritten | 193 | ||
| a) Typ 13: Genehmigung einer gleichartigen Neuanlage in Gebieten mit Immissionswertüberschreitung wegen Sanierung durch Drittbetreiber | 193 | ||
| b) Typ 14: Unterstützung gegenüber anderen Verwaltungsstellen außerhalb Immissionsschutz | 195 | ||
| III. Ergebnis | 196 | ||
| D. Informales Verwaltungshandeln im Gesetzesvollzug aus verfassungsrechtlicher Sicht | 199 | ||
| I. Verfassungsrechtliche Prinzipien als oberste Ziele von Gesetzesvollzugssystemen | 200 | ||
| 1. Formale Zielstruktur von Gesetzesvollzugssystemen | 200 | ||
| a) Gesetze | 201 | ||
| b) Verfassung | 201 | ||
| 2. Rechtsstaatlichkeit | 203 | ||
| a) Freiheitlichkeit und Rechtsgleichheit | 204 | ||
| b) Rechtsgebundenheit | 206 | ||
| aa) Gesetzmäßigkeit | 206 | ||
| bb) Rechtssicherheit | 207 | ||
| c) Gewaltenteilung und Gewaltenkontrolle | 208 | ||
| aa) Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung | 208 | ||
| bb) Kontrollierbarkeit der Aufgabenwahrnehmung | 209 | ||
| d) Gerichtsschutz | 210 | ||
| e) Übermaßverbot | 210 | ||
| 3. Demokratie | 212 | ||
| a) Partizipationsmodelle | 212 | ||
| b) Verfahrenspartizipation | 213 | ||
| 4. Sozialstaatlichkeit | 215 | ||
| a) Erhaltung individueller und kollektiver Lebensbedingungen | 215 | ||
| b) Schutz sozial schwächerer Personen | 216 | ||
| 5. Kein verfassungsrechtliches Effizienzgebot | 217 | ||
| a) Effizienz als Optimierungsprinzip | 217 | ||
| b) Diskussionsstand | 218 | ||
| c) Effizienzneutralität der Verfassung | 220 | ||
| aa) Rechtliche Zielsysteme und Zielgewichtungen im Gesetzesvollzug | 220 | ||
| bb) Kein Effizienzverbot | 221 | ||
| cc) Kein Effizienzgebot | 221 | ||
| II. Konflikte zwischen informaler Handlungs- und verfassungsrechtlicher Zielstruktur | 224 | ||
| 1. Tausch | 224 | ||
| a) Ungesetzlichkeit | 224 | ||
| b) Materielle Grundrechtsverletzungen | 225 | ||
| c) Soziale Ungleichheit | 226 | ||
| d) Übermaß | 229 | ||
| 2. Entscheidungsverlagerung | 229 | ||
| a) Personale Mißachtung | 229 | ||
| b) Legitimationsdefizite | 230 | ||
| 3. Rechtliche Unverbindlichkeit und Formlosigkeit | 230 | ||
| a) Rechtsunsicherheit | 230 | ||
| b) Unkontrollierbarkeit | 232 | ||
| c) Rechtsschutzverkürzung | 233 | ||
| III. Formale Zielverwirklichung und Systembestand | 234 | ||
| 1. Spannungsverhältnis zwischen formalen und funktionalen Systemanforderungen | 234 | ||
| a) Systembestand als Bedingung der Zielverwirklichung | 235 | ||
| b) Widersprüche | 235 | ||
| c) „Brauchbare Illegalität“ und Informalität | 237 | ||
| 2. Verfassungsrechtlicher Vorrang rechtsnormativer Systemanforderungen | 237 | ||
| 3. Verbesserung informaler Handlungsbedingungen | 239 | ||
| E. Der informale Rechtsstaat: Ausblick auf staats- und rechtstheoretische Aspekte informaler Handlungsbeziehungen | 241 | ||
| I. Rechtsstaatsbegriff und „informaler Rechtsstaat“ | 242 | ||
| 1. Normativer Rechtsstaatsbegriff | 242 | ||
| 2. „Informal“ als empirsch-analytische Kategorie | 242 | ||
| 3. Rechtsstaat als soziales Gebilde | 243 | ||
| a) Normative und empirische Elemente | 243 | ||
| b) Informale Handlungsbeziehungen als empirische Rechtsstaatselemente | 245 | ||
| II. Rechtsstaat als gemeinsamer Erkenntnisgegenstand von Rechts- und empirischen Sozialwissenschaften | 245 | ||
| 1. Ansatzpunkte in Staatslehre und Rechtstheorie | 246 | ||
| a) Heller: Staat als organisierte Entscheidungs- und Wirkungseinheit | 247 | ||
| b) Verwandte Auffassungen | 249 | ||
| 2. Zur Zweckmäßigkeit eines gemeinsamen Bezugsrahmens für empirische und rechtsnormative Aussagen | 251 | ||
| a) Wechselseitige Abhängigkeit empirischer und rechtsnormativer Aussagen | 252 | ||
| b) Einwände gegen einen gemeinsamen Bezugsrahmen | 254 | ||
| c) Einwände gegen einen systemtheoretischen Bezugsrahmen | 257 | ||
| 3. Rechtsstaat als zielgerichtetes, formales Handlungssystem | 258 | ||
| a) Akteure | 259 | ||
| b) Formale Ziele und Systemzusammenhang | 260 | ||
| aa) Zielbegriff | 260 | ||
| bb) Verfassung als Grundlage formaler, staatlicher Ziele und Handlungszusammenhänge | 262 | ||
| cc) Verfassungsrechtliche Zielbestimmungen | 266 | ||
| c) Systemgrenzen | 269 | ||
| aa) Staatsorganisation | 270 | ||
| bb) Staat | 274 | ||
| cc) Politisches Gemeinwesen | 275 | ||
| dd) Gesellschaft | 276 | ||
| d) Strukturen | 277 | ||
| aa) Subsysteme | 277 | ||
| bb) Rechtliche Strukturen als Interaktionssysteme | 277 | ||
| e) Funktionen | 278 | ||
| aa) Verhältnis zu Zielen | 279 | ||
| bb) Funktionalität als Beurteilungsmaßstab | 280 | ||
| III. Einige Anwendungsmöglichkeiten für einen interdisziplinären, systemtheoretischen Bezugsrahmen außerhalb des Gesetzesvollzugs | 282 | ||
| Zusammenfassung | 289 | ||
| Literaturverzeichnis | 297 |