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Parlamentsvorbehalt und Delegationsbefugnis

Parlamentsvorbehalt und Delegationsbefugnis

BOOK

Zur »Wesentlichkeitstheorie« und zur Reichweite legislativer Regelungskompetenz, insbesondere im Schulrecht

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Book Details

ISBN
978-3-428-46045-8
978-3-428-06045-0 (print edition)
DOI
https://doi.org/10.3790/978-3-428-46045-8
Edition
1
Language
German
Pages
420
Subjects
Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution
€74.90 (incl. local VAT if applicable)
Individual
€74.90 (incl. local VAT if applicable)
Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Gliederung 7
Inhaltsverzeichnis 8
Abkürzungsverzeichnis 18
Kapitel I: Einleitung 23
1. Problemstellung und Hauptfragen 23
2. Kein Konsens über die Beantwortung der Grundfragen des Parlamentsvorbehalts 24
3. Terminologische Vorklärungen 27
3.1 Die Vorbehaltsterminologie 28
3.1.1 Der Parlamentsvorbehalt 29
3.1.2 Abgrenzung des Parlamentsvorbehalts zu anderen Vorbehaltsbegriffen 31
(1) Rechtssatzvorbehalt 31
(2) Vorbehalt des Gesetzes 32
(3) Gesetzesvorbehalt 32
(4) Sonstige Vorbehaltsbegriffe 33
3.2 Der Delegationsbegriff 34
3.2.1 Definition 34
3.2.2 Schranken parlamentarischer Delegationsbefugnis 35
3.2.3 Offene und verdeckte Delegationen 37
3.2.4 Entbehrlichkeit des Delegationsbegriffs? 38
4. Parlamentsvorbehalt und Delegationsbefugnis im Schulrecht 39
5. Gang der Untersuchung 41
Kapitel II: Die historische Entwicklung des Vorbehalts des Gesetzes und der parlamentarischen Delegationsbefugnis 42
1. Die Voraussetzungen des Vorbehalts des Gesetzes 42
2. Der Konstitutionalismus in Deutschland 44
2.1 Die Ausprägung des Vorbehalts des Gesetzes in den Vormärzverfassungen 44
2.2 Der Wandel des Vorbehaltsprinzips nach 1848 49
2.3 Das verstärkte Interesse an der Delegationsproblematik im Kaiserreich 53
3. Kontinuität und Wandel während der Weimarer Republik 57
4. Schrankenlose Delegationsbefugnis und völlige Selbstentmachtung des Gesetzgebers in der Zeit des Nationalsozialismus 63
5. Die verfassungsrechtliche Ausgangssituation unter der Geltung des Grundgesetzes und der Landesverfassungen nach 1945 66
6. Folgerungen 71
Kapitel III: Die Entwicklung des Vorbehalts des Gesetzes im Schulverhältnis als besonderem Gewaltverhältnis 72
1. Die Gegenstandsbereiche des Schulrechts 72
2. Das Schulverhältnis als besonderes Gewaltverhältnis 74
2.1 Die staatsrechtlichen Grundlagen in der Zeit des Konstitutionalismus 75
2.2 Die rechtlichen Bezugspunkte der Rechtsfigur „besonderes Gewaltverhältnis 77
2.3 Die These vom besonderen Gewaltverhältnis als rechtsfreiem Raum 78
2.3.1 Der Vorbehalt des Gesetzes 78
2.3.2 Der Vorrang des Gesetzes 79
2.3.3 Die Grundrechte im besonderen Gewaltverhältnis 81
2.3.4 Fazit 81
2.4 Die Weimarer Reichsverfassung und das Schulwesen 81
2.4.1 Die Weimarer Schulartikel und der Umfang gesetzlicher Normierung des Schulwesens 82
2.4.2 Der Vorbehalt des Gesetzes 84
2.4.3 Die Geltung der Grundrechte 86
2.4.4 Die Justitiabilität von Maßnahmen im besonderen Gewaltverhältnis 86
2.4.5 Fazit 86
2.5 Der Nationalsozialismus und das Schulwesen 87
2.6 Das Schulwesen unter der Geltung von Grundgesetz und Landesverfassungen 88
2.6.1 Die verfassungsrechtlichen Bestimmungen 88
2.6.2 Die Landesgesetzgebung zum Schulrecht bis zum Beginn der siebziger Jahre 90
2.6.3 Der Vorbehalt des Gesetzes 92
2.6.4 Die Geltung der Grundrechte 93
2.6.5 Die Regelungskompetenz der Exekutive und die Sonderverordnungen 94
2.6.6 Die Justitiabilität von Maßnahmen im besonderen Gewaltverhältnis 95
2.6.7 Fazit 96
3. Der Strafgefangenenbeschluß des BVerfG und seine Konsequenzen für die Geltung des Vorbehalts des Gesetzes im besonderen Gewaltverhältnis 99
Kapitel IV: Parlamentsvorbehalt und „Wesentlichkeitstheorie 103
1. Fragestellung 103
2. Differenzierung zwischen Voraussetzungen und Rechtsfolgen des Parlamentsvorbehalts 103
3. Tatbestandsseite 104
3.1 Das Kriterium der „Wesentlichkeit 104
3.1.1 Die sogenannte „Wesentlichkeitstheorie 104
3.1.2 Die Historie des Wesentlichkeitsmerkmals 106
3.1.3 Schwankende Terminologie 110
3.1.4 Bezugspunkte des Wesentlichkeitskriteriums 112
3.2 Die Grundrechtsrelevanz 113
3.2.1 Die Grundrechtsakzessorietät des Parlamentsvorbehalts 114
3.2.2 Die Abkehr von der Freiheit- und Eigentum-Formel 114
(1) Freiheit und Eigentum 114
(2) Die Abkehr vom Eingriffsdenken 115
(3) Der Wandel des Grundrechtsverständnisses 116
(4) Keine Einbuße der Abwehrfunktion der Grundrechte 116
(5) Entbehrlichkeit der Unterscheidung zwischen Eingriff und Leistung 117
(6) Kein Totalvorbehalt 119
3.3 Die Intensität der Grundrechtsbetroffenheit 120
3.3.1 Konkretisierungsbedürftigkeit des Intensitätsmerkmals 122
3.3.2 Gleitende Abstufung 123
3.3.3 Folgenorientiertheit des Intensitätsmerkmals 124
3.4 Der politische Parlamentsvorbehalt 126
4. Rechtsfolgenseite 128
4.1 Regelungsebene 129
4.1.1 Parlamentsvorbehalt oder Rechtssatzvorbehalt? 129
(1) Rechtsprechung des BVerfG 130
(2) Rechtsprechung des BVerwG 130
(3) Literatur 131
(4) Keine gemeinsame „Wesentlichkeitstheorie\" von BVerfG und BVerwG 132
(5) Die Trennungslinie des Wesentlichkeitsmerkmals 132
4.1.2 Der Parlamentsvorbehalt als Delegationsverbot 133
4.2 Regelungsdichte 136
4.2.1 Konkretisierungen des Bestimmtheitsgebots 137
4.2.2 Verdeckte Delegationen 139
4.2.3 Bestimmtheitsgebot als integraler Bestandteil des Parlamentsvorbehalts 139
4.2.4 Abgrenzung gegenüber anderen verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgeboten 140
(1) Rechtsstaatliches Bestimmtheitsgebot 140
(2) Das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG 142
5. Relativierungen des Parlamentsvorbehalts 148
5.1 Der sogenannte „dynamische Grundrechtsschutz 148
5.2 Bereichsspezifisch unterschiedliche Anforderungen (Eigengesetzlichkeit) 150
5.3 Vielgestaltige Sachverhalte 151
5.4 Schranken des Parlamentsvorbehalts aus den Grundrechten 152
5.5 Die Beschränkung auf den Bereich des „Normativen 153
5.6 Die Einräumung von Übergangsfristen 155
5.7 Fazit 157
6. Parlamentsvorbehalt und Vorbehaltslehre 158
6.1 Vorbehalt des formellen und des materiellen Gesetzes 158
6.2 Ausdifferenzierung der Vorbehaltslehre durch den Parlamentsvorbehalt 159
6.3 Ermächtigungen zu gesetzesändernden Rechtsverordnungen 160
Kapitel V: Die herkömmlichen Versuche einer verfassungsrechtlichen Begründung des Parlamentsvorbehalts 162
1. Die primären Begründungsansätze 162
1.1 Das Demokratieprinzip 163
1.1.1 Die herrschende Auffassung 163
1.1.2 Einwände gegen die herrschende Meinung 167
(1) Empirische Relativierung 167
(2) Verfassungsunmittelbare institutionelle Legitimation der Exekutive 167
(3) Funktionswandel des Vorbehaltsprinzips 171
(4) „Wesentliche\" Kompetenzen anderer Staatsorgane 173
(5) Höhere demokratische Legitimation volksbeschlossener Gesetze? 174
(6) Die Formindifferenz des Demokratieprinzips 175
1.2 Das Rechtsstaatsprinzip 175
1.2.1 Die herrschende Auffassung 175
1.2.2 Einwände gegen die herrschende Meinung 178
(1) Rechtsförmigkeit untergesetzlicher Rechtsnormen 179
(2) Vorhersehbarkeit aufgrund der Ermächtigung? 179
(3) Unterscheidung zwischen offenen und verdeckten Ermächtigungen 180
(4) Folgerungen 181
(5) Mögliche Erklärungen für den Rückgriff auf das Rechtsstaatsprinzip 181
1.3 Methodische Grenzen einer Deduktion aus allgemeinen Verfassungsprinzipien 182
2. Weitere (sekundäre) Begründungsansätze 185
2.1 Sozialstaatsprinzip 185
2.2 Gewaltenteilung und Funktionentrennung 187
2.3 Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG 189
2.4 Die Kompetenznormen der Art. 73 ff. GG 190
2.4.1 Bleckmann 190
2.4.2 Unergiebigkeit der Art. 73 ff. GG 191
(1) Horizontale Gewaltenteilung 191
(2) Unanwendbarkeit für die Landesgesetzgebung 192
(3) Abschichtung innerhalb der Gesetzgebungsmaterien 192
2.5 Grundrechtsvorbehalte 193
2.5.1 Unterschiedlichkeit der Grundrechtsvorbehalte 193
2.5.2 Systematik der Grundrechtsvorbehalte 194
(1) „durch Gesetz 194
(2) „aufgrund eines Gesetzes 194
(3) „aufgrund eines förmlichen Gesetzes 195
(4) „durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes 195
(5) Grundrechte ohne Gesetzesvorbehalt 195
2.5.3 Delegationsfeindliche Grundrechtsvorbehalte? 196
(1) Art. 15 GG 196
(2) Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG 197
(3) Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG 197
2.5.4 Delegationsfreundliche Grundrechtsvorbehalte? 198
2.5.5 Die kompetentielle Offenheit der Grundrechtsvorbehalte 199
2.5.6 Rangverhältnis der Grundrechte? 199
3. Ergebnis 200
Kapitel VI: Funktionell-strukturelle Begründung des Parlamentsvorbehalts 201
1. Funktionell-rechtlicher Ansatz 201
2. Methodische Problematik 202
3. Materiell-rechtlicher Maßstab: die Grundrechte 202
3.1 Grundrechtsschutz und Grundrechtsverwirklichung durch Verfahren 203
3.2 Entwicklung dieses Rechtsgedankens 204
3.2.1 Justizgrundrechte 205
3.2.2 Verallgemeinerung des Rechtsgedankens 206
3.2.3 Beschränkung auf das gerichtliche Verfahren 207
3.2.4 Ausdehnung auf das Verwaltungsverfahren 207
3.2.5 Fehlende Anwendung auf das Rechtsetzungsverfahren 208
3.3 Die Ratio des Grundrechtsschutzes im gerichtlichen und behördlichen Verfahren 208
3.4 Die notwendige Anwendung auf das Rechtsetzungsverfahren 210
3.5 Die Frage nach der grundrechtsadäquaten Regelungsform (Parlamentsgesetz oder Rechtsverordnung) 211
3.6 Grundrechte als Kompetenzgarantien 213
4. Strukturelle und funktionelle Unterschiede von Parlamentsgesetz und Rechtsverordnung 213
4.1 Organstruktur 214
4.1.1 Gesetzgeber 214
4.1.2 Verordnungsgeber 215
4.1.3 Zusammensetzung von Parlament und Regierung 216
4.1.4 Leistungsfähigkeit 219
4.2 Verfahrensstruktur 219
4.2.1 Mehrere Lesungen im Gesetzgebungsverfahren 219
4.2.2 Beteiligung anderer oberster Staatsorgane 220
4.2.3 Ausfertigung 221
4.2.4 Verkündung 221
4.2.5 Aufwendigkeit versus Flexibilität 222
4.2.6 Angleichungen und Nivellierungen der Verfahren 222
4.2.7 Kontrolle durch Kooperation 223
4.2.8 Öffentlichkeitsfunktion (Publizität) 224
4.2.9 Rolle der Opposition 226
4.2.10 Rolle der Medien 227
4.2.11 Orientierungsmöglichkeiten für den Wähler 227
4.3 Regelungsstruktur 228
4.3.1 Vorrang des Parlamentsgesetzes 228
4.3.2 Verhältnis zum Gewohnheitsrecht 230
4.3.3 Exkurs: Gewohnheitsrecht und Vorbehalt des Gesetzes 231
4.3.4 Außen- und Selbststeuerung 232
4.4 Zwischenergebnis 233
5. Konsequenzen für Parlamentsvorbehalt und Delegationsbefugnis: die Proportionalität von Form und Inhalt 233
6. Konsequenzen für die Bestimmung der Reichweite des Parlamentsvorbehalts 234
Kapitel VII: Kriterien zur Bestimmung der Reichweite des Parlamentsvorbehalts 236
1. Einleitung 236
2. Indikatoren für die Geltung des Parlamentsvorbehalts 237
2.1 Die Wichtigkeit (Wesentlichkeit) einer Regelung 237
2.2 Grundrechtliche und politische Wichtigkeit 238
2.3 Grundrechts Wichtigkeit 239
2.3.1 Differenzierung nach der Art der Grundrechtsregelung 239
(1) Eindimensionale Grundrechtsregelungen 239
(2) Mehrdimensionale Grundrechtsregelungen 241
(3) Komplexe Grundrechtsregelungen 241
2.3.2 Lösung von Grundrechtskollisionen 243
2.3.3 Grundrechtsrelevanz und Grundrechtsverletzung 244
2.3.4 Auswirkungen auf den Grundrechtsträger 245
2.3.5 Vorrang spezifischer Grundrechte? 245
2.3.6 Minderheitenschutz 246
2.3.7 „Verteilung des Mangels 247
2.3.8 Strukturierung ganzer Lebensbereiche 247
2.4 Die politische Wichtigkeit 247
2.4.1 Politisch kontroverse Entscheidungen 248
(1) Kisker 248
(2) BVerfG 249
(3) Stellungnahme 249
2.4.2 Wahl- und Wählerrelevanz 250
2.4.3 Größe des Adressatenkreises 251
2.4.4 Langfristige Festlegungen 252
2.4.5 Gravierende finanzielle Auswirkungen 252
2.4.6 Regelungen mit Prognose- und Experimentiercharakter 252
2.4.7 Alternativentscheidungen 253
2.4.8 Neuerungen 254
(1) Rechtsprechung 254
(2) Literatur 254
(3) Stellungnahme 255
2.4.9 Leitentscheidungen 257
2.4.10 Kontroll-und Steuerungsbedürfnis 258
2.4.11 Verdrängung von Gewohnheitsrecht 259
2.4.12 Einheitlichkeit des Regelungsorts 260
2.4.13 Konkretisierung des offenen Verfassungsrechts 260
3. Indikatoren für die Delegierbarkeit von Regelungen 261
3.1 Negativausgrenzung 261
3.2 Eigenständige Kriterien 261
3.2.1 Flexibilität und Anpassungsfähigkeit 262
3.2.2 Entwicklungsoffene Sachverhalte 264
3.2.3 Eigengesetzlichkeit des Regelungsgegenstandes 265
3.2.4 Versuche 265
3.2.5 Entlastungsfunktion untergesetzlicher Regelungen 266
3.2.6 Bundesstaatlicher Koordinierungsbedarf 267
3.2.7 Bedürfnis nach dezentralen Lösungen 269
3.2.8 Rechtsschutzaspekt 271
3.2.9 Beteiligungsrechte 275
3.2.10 Eilfälle 276
3.2.11 Fehlender Sachverstand und Leistungskapazität des Parlaments? 276
3.2.12 Technizität des Regelungsgegenstandes 277
4. Delegationspflichten des Gesetzgebers 278
4.1 Delegation als Legislativermessen 278
4.2 Beschränkung auf „wesentliche\" Entscheidungen 279
4.2.1 Rechtspolitische Forderung 279
4.2.2 Verfassungsrechtliche Pflicht 279
4.2.3 Funktionell-struktureller Ansatz 280
5. Realisierung des vorbehaltsrechtlichen Bestimmtheitsgebots 282
5.1 Formell-rechtliche Aspekte 282
5.1.1 Bestimmung des Ermächtigungsadressaten 282
5.1.2 Angabe der Regelungsform 283
5.1.3 Verpflichtung zum Erlaß einer Rechtsverordnung 283
5.2 Materiell-rechtliche Aspekte 284
5.2.1 Zieldefinition und Aufgabenbeschreibung 284
5.2.2 Maßstäbe und Entscheidungskriterien 285
5.2.3 Regelbeispiele 285
5.2.4 Fall- und Sachverhaltsgruppen 286
5.2.5 Härte- und Ausnahmeklauseln 286
5.2.6 Eingriffs- und Anspruchsvoraussetzungen 286
5.2.7 Konkrete finanzielle und zeitliche Angaben 287
5.2.8 Anweisungen für die inhaltliche Ausgestaltung 287
5.2.9 Organisations- und Verfahrensregelungen 287
5.2.10 Bestimmtheitsgebot und verdeckte Delegation 288
6. Folgerungen 291
6.1 Materiell-rechtliche Bestimmung der Reichweite des Parlamentsvorbehalts 291
6.2 Restituierung des materiellen Gesetzesbegriffs? 291
6.3 Kriterienkatalog statt Wesentlichkeitsmerkmal 292
6.4 Mögliche Kritik 292
6.5 Methodische Grenzen materiell-rechtlicher Kriterien 293
Kapitel VIII: Alternativen zu einer materiell-rechtlichen Bestimmung der Reichweite des Parlamentsvorbehalts 296
1. Die politisch-dezisionistische Variante (Legislativermessen) 296
2. Die justitiell-kasuistische Variante 298
3. Die verfassungsändernde Variante 299
4. Die organisatorisch-dezisionistische Variante 299
5. Die verfahrensrechtlich-geschäftsordnungsmäßige Variante (Oppositions- und Minderheitenrechte) 300
6. Die partizipatorische Variante 302
7. Die kompensatorisch-kooperative Variante 303
7.1 Vorlagepflicht 304
7.2 Anhörung und Stellungnahme (Konsultationspflicht) 304
7.3 Vetovorbehalt 304
7.4 Zustimmungsvorbehalt 305
7.5 Rückhol- und Kassationsvorbehalt 305
8. Stellungnahme 306
8.1 Politisch-pragmatische Variante 306
8.2 Justitiell-kasuistische Variante 309
8.3 Verfassungsändernde Variante 312
8.4 Organisatorisch-dezisionistische Variante 314
8.5 Partizipatorische Variante 316
8.6 Kompensatorisch-kooperative Variante 317
8.6.1 Verfassungsrechtliche Zulässigkeit 318
8.6.2 Kompensationseffekt 320
8.6.3 Möglicher Anwendungsbereich 320
8.6.4 Kompensationsbedürfnis 321
(1) Rechtliches Bestimmtheitsdefizit 322
(2) Faktisches Bestimmtheitsdefizit 323
8.6.5 Verstärkte Zugriffsrechte 323
8.6.6 Art. 47 Abs. 1 Satz 2 Berliner Verfassung 324
8.6.7 Eingeschränkte Ermächtigung 325
8.6.8 Vorbehalt des Gesetzes oder Vorbehalt des Parlaments 326
(1) Kisker 326
(2) Scholz/Bismark 327
(3) Rechtsprechung und herrschende Meinung in der Literatur 327
(4) Stellungnahme 328
8.6.9 Zwischenergebnis 332
8.7 Verfahrensrechtlich-geschäftsordnungsmäßige Variante 333
8.7.1 Verfassungsmäßigkeit 333
8.7.2 Derzeitige Instrumente 334
8.7.3 Mögliche Bedenken 335
9. Ergebnis 337
Kapitel IX: Die Reichweite des Parlamentsvorbehalts im Schulrecht 338
1. Parlamentsvorbehalt und Schulsystem 338
1.1 Aufbau und Gliederung des Schulwesens 340
1.2 Förderstufe, gymnasiale Oberstufe 341
1.3 Schularten (Definition, Status, insbesondere Gesamtschule) 341
1.4 Auslese versus Breitenförderung/Durchlässigkeit 342
1.5 Behinderte Schüler 342
1.6 Ausländische Schüler 343
1.7 Konfessionelle Struktur, Religionsunterricht 343
1.8 Versuchsschulen, Schulversuche 343
1.9 Berufliche Schulen, Zweiter Bildungsweg 344
1.10 Klassenfrequenz 345
2. Parlamentsvorbehalt und Schulorganisation 346
2.1 Schulorganisationsakte 347
2.2 Ganztagsschulen 349
2.3 Fünf-Tage-Woche 350
2.4 Schulbezirke (Schulsprengel) 351
2.5 Blockunterricht 352
2.6 Einfache Regelungen des laufenden Schulbetriebs 352
3. Parlamentsvorbehalt und Schulinhalte 353
3.1 Bildungs-und Erziehungsziele 354
3.2 Sexualkundeunterricht 356
3.3 Fächerkatalog 356
3.4 Gegenstandsbereiche des Unterrichts 357
3.5 Fachspezifische Lernziele 358
3.6 Sprachenfolge in der Orientierungsstufe 358
3.7 Lehrpläne (Rahmenrichtlinien), Stundentafeln 360
3.8 Schulbuchzulassung 361
4. Parlamentsvorbehalt und Schulverhältnis 362
4.1 Begründung des Schulverhältnisses 364
4.2 Schulpflicht 364
4.3 Recht auf Bildung 365
4.4 Aufnahme, Entlassung, Zuweisung, Überweisung, Zulassungsbeschränkungen 366
4.5 Leistungsbedingte Schulentlassung 367
4.6 Disziplinarische Schulentlassung 368
4.7 Weitere Ordnungsmaßnahmen 368
4.7.1 Überweisung in eine Parallelklasse, befristeter Ausschluß vom Unterricht 369
4.7.2 Arrest, Nachsitzen 369
4.7.3 Verweis, Tadel 370
4.7.4 Verschiedene Regelungsorte? 370
4.8 Körperliche Züchtigung 371
4.9 Versetzung/Nichtversetzung 371
4.10 Zugang zur gymnasialen Oberstufe 373
4.11 Leistungsbewertungen, Prüfungen 373
4.12 Form der Leistungsbeurteilung 374
4.13 Notenspiegel 375
4.14 Politische Schülerrechte, Meinungsfreiheit 375
4.15 Politische Werbung, Plaketten 376
4.16 Pressefreiheit, Schülergruppen 377
5. Parlamentsvorbehalt und Schulverfassung 377
6. Parlamentsvorbehalt und Schulträgerschaft/Schulfinanzierung 379
6.1 Schulträgerschaft 379
6.2 Schulfinanzierung 380
6.3 Lernmittelfreiheit, Schülerbeförderung 381
7. Parlamentsvorbehalt und Privatschulen (Schulen in freier Trägerschaft) 382
7.1 Genehmigung 382
7.2 Anerkennung 383
7.3 Privatschulfinanzierung 383
7.4 Zulassung privater Volksschulen 384
8. Der Schulgesetzentwurf der Kommission Schulrecht des Deutschen Juristentages 384
Kapitel X: Thesenartige Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse 387
Literaturverzeichnis 392
Stichwortverzeichnis 415