Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland
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Eine kritische Untersuchung der gegenwärtigen Staatspraxis mit einer Zusammenstellung der zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Abkommen
- Authors: Grawert, Rolf
- Series: Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 57
- (1967)
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| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Einleitung: Motive und Funktionen von Abkommen im Verhältnis von Bund und Ländern | 21 | ||
| 1. Die Erscheinung des Vertrages im Bundesstaat | 21 | ||
| 2. Bundesstaatliche Aufgabenteilung und Aufgabenverschränkung | 21 | ||
| 3. Politischer Föderalismus und gesellschaftlicher Unitarismus | 23 | ||
| 4. Aufgabenverantwortung und Finanzkraft | 23 | ||
| 5. Organisatorische Verbundenheit von Bund und Ländern | 24 | ||
| 6. Einheitsstaatliche Regelung als Vorbild | 25 | ||
| 7. Vertragliche Beilegung verfassungsrechtlicher Meinungsverschiedenheiten | 25 | ||
| 8. Übergangsregelungen | 26 | ||
| 9. Vor- und Nachteile des Vertrages als Regelungsmittel der Staatspraxis | 27 | ||
| 10. Institutionalisierung des Vertrages | 28 | ||
| 11. Abgrenzung des Themas | 29 | ||
| Erster Abschnitt: Begriff und Struktur des Verwaltungsabkommens | 31 | ||
| § 1 Verwaltungsabkommen und Staatsvertrag | 31 | ||
| 1. Gegenüberstellung von Verwaltungsabkommen und Staatsvertrag. Rückgriff auf die Vertragspraxis | 31 | ||
| 2. Unterscheidungen des Landesverfassungsrechts | 32 | ||
| 3. Abgrenzungen der Vertragspraxis | 35 | ||
| a) Unmaßgebliche Kriterien: Bezeichnung, Partner, Abschlußorgan | 36 | ||
| b) Zustimmungsbedürftigkeit | 36 | ||
| c) Staatsvertrag und zustimmungsbedürftiger Vertrag | 41 | ||
| d) Zusammenfassung | 41 | ||
| 4. Unterscheidungen des Bundesrechts und der Praxis des Bundes | 41 | ||
| 5. Ergebnis nach Verfassungsrecht und -praxis | 44 | ||
| 6. Stellungnahmen der Literatur | 44 | ||
| a) Die Literatur zu Art. 59 Abs. 2 GG | 44 | ||
| b) Politische Landesverträge | 46 | ||
| c) Schrifttum zu Bund-Länder- und Länder-Verträgen | 46 | ||
| d) Abgrenzung nach der Verteilung der Abschlußbefugnis | 48 | ||
| 7. Stellungnahmen der Rechtsprechung | 49 | ||
| 8. Abgrenzung von Staatsvertrag und Verwaltungsabkommen bei Bund-Länder-Abkommen | 50 | ||
| 9. Verordnungsabkommen | 53 | ||
| a) Ansicht der herrschenden Lehre | 53 | ||
| b) Verordnungsabkommen als Staatsverträge | 54 | ||
| 10. Finanzierungsabkommen | 57 | ||
| § 2 Verwaltungsabkommen als Vertrag | 59 | ||
| 1. Verwaltungsabkommen als unverbindliche Absprache oder als verbindlicher Vertrag | 59 | ||
| 2. Verbindlichkeitskriterien für Verwaltungsabkommen | 61 | ||
| 3. Richtlinien- und Normenverträge | 62 | ||
| § 3 Die Vertragssubjekte der Verwaltungsabkommen | 66 | ||
| 1. Eindeutig Bund und Länder als Vertragspartner ausweisende Abkommen | 66 | ||
| 2. Die Bedeutung der Bezeichnungen „Bund\" und „Bundesrepublik Deutschland\" in Verwaltungsabkommen: Zwei- oder Dreigliedrigkeit des Bundesstaates | 66 | ||
| 3. Organ-Verwaltungsabkommen | 68 | ||
| 4. Schlüssigkeit der Lehre von Verwaltungsabkommen zwischen Staatsorganen | 70 | ||
| 5. Vertragsfähigkeit von und Vertragsbeziehungen zwischen Staatsorganen | 72 | ||
| a) Voll- und Teilrechtsfähigkeit | 73 | ||
| b) Teilrechts- und Vertragsfähigkeit von Staatsorganen | 73 | ||
| c) Vertragsfähigkeit kraft Sachgemäßheit oder als Komplementärfähigkeit | 76 | ||
| d) Deutung des Auftretens mehrerer Staatsorgane bei Verständigungen und Vertragsschlüssen | 78 | ||
| 6. Bilaterale und multilaterale Verwaltungsabkommen | 80 | ||
| 7. Beteiligung nichtstaatlicher Partner an Bund-Länder-Abkommen | 81 | ||
| § 4 Zur Abgrenzung der Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern von privatrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Verträgen | 82 | ||
| 1. Verwaltungsabkommen als staatsrechtlicher Vertrag | 82 | ||
| 2. Abgrenzung zum privatrechtlichen Vertrag | 82 | ||
| 3. Abgrenzung zum Verwaltungsvertrag: Inhaltliche Abgrenzungskriterien | 84 | ||
| 4. Abgrenzung zum Verwaltungsvertrag: Staatsqualität als Abgrenzungskriterium | 88 | ||
| 5. Besonderheiten des Verwaltungsabkommens nach der Rechtsqualität der Abkommenspartner | 89 | ||
| Zweiter Abschnitt: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung und Beendigung von Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern | 91 | ||
| § 5 Die Vertretung des Bundes beim Abschluß von Verwaltungsabkommen mit den Ländern | 91 | ||
| 1. Abschluß- und Vertretungspraxis des Bundes | 91 | ||
| 2. Vertretungskompetenz des Bundespräsidenten im Bund-Länder-Verhältnis | 92 | ||
| 3. Konzentration oder Aufspaltung der Vertretungsbefugnis | 94 | ||
| 4. Vertretungsbefugnis der Regierungsorgane | 95 | ||
| 5. Vertretungsbefugnis anderer Bundesorgane | 97 | ||
| 6. Vertretungs- und Unterzeichnungsformeln der Abkommen. Kritik der Praxis | 98 | ||
| 7. Vertretung des Bundes durch ein Land | 100 | ||
| 8. Überschreitung der Vertretungsmacht | 101 | ||
| § 6 Die Vertretung der Länder beim Abschluß von Verwaltungsabkommen mit dem Bund | 105 | ||
| 1. Die in den Abkommen genannten Landesorgane | 105 | ||
| 2. Die verfassungsmäßigen Vertretungsorgane | 105 | ||
| 3. Delegation der Vertretungsbefugnis | 108 | ||
| 4. Vertretung der Länder durch die Gemeinsame Konferenz der Kultus- und Finanzminister der Länder der Bundesrepublik Deutschland | 110 | ||
| 5. Besonderheiten interner Willensbildung vor dem Abschluß von Verwaltungsabkommen | 111 | ||
| 6. Überschreitung der Vertretungsmacht. Mängel interner Willensbildung | 113 | ||
| § 7 Das Inkrafttreten des Verwaltungsabkommens, die Inkraftsetzung seiner Vorschriften und seine Veröffentlichung | 114 | ||
| 1. Das Inkrafttreten für die Partner | 114 | ||
| 2. Die Inkraftsetzung für staatliche Verwaltungsstellen und Dritte | 114 | ||
| 3. Veröffentlichung und Bekanntgabe der Verwaltungsabkommen | 118 | ||
| § 8 Die Beendigung von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen | 122 | ||
| 1. Erfüllung und Zweckerledigung | 122 | ||
| 2. Kündigung | 123 | ||
| 3. Befristung und auflösende Bedingung | 124 | ||
| 4. Vertragliche Aufhebung | 125 | ||
| 5. Veränderung der Umstände | 125 | ||
| 6. Beendigung durch Gesetz | 125 | ||
| a) Stellungnahmen in Literatur und Rechtsprechung | 126 | ||
| b) Vorrang des Gesetzes. Vertragswidrige Gesetze | 127 | ||
| Dritter Abschnitt: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern und ihre Grenzen | 131 | ||
| § 9 Allgemeine Zulässigkeit von Yerwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern | 131 | ||
| 1. Möglichkeiten bundesverfassungsrechtlicher Kooperations- und Koordinationsformen und -mittel | 131 | ||
| 2. Positives Verfassungsrecht und Bund-Länder-Abkommen | 132 | ||
| 3. Historischer Rückblick und rechtsvergleichender Überblick | 133 | ||
| 4. Zulässigkeitsgründe aus der bundesstaatlichen Staatsordnung | 134 | ||
| 5. Die Gleichordnung der Partner | 135 | ||
| 6. Zusammenfassung | 137 | ||
| § 10 Pflichtabkommen zwischen Bund und Ländern | 138 | ||
| 1. Fragestellung | 138 | ||
| 2. Abschlußpflicht aus dem Grundsatz der Bundestreue | 138 | ||
| 3. Abschlußpflicht für den Bund aufgrund der rechtlichen Gleichstellung der Länder | 141 | ||
| 4. Abschlußpflicht aus dem Homogenitätsgebot | 142 | ||
| 5. Abschlußpflicht aufgrund Art. 3 Abs. 1 GG | 142 | ||
| 6. Abschlußpflicht aus Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG | 143 | ||
| 7. Gesetzliche Pflichtabkommen | 144 | ||
| 8. Motive für die Versuche, die Freiwilligkeit des Vertragschlusses zu einer Pflichtigkeit zu verstärken | 144 | ||
| § 11 Methodische und interpretatorische Grundsätze und Bedenken für eine Bestimmung von Zulässigkeitsgrenzen bei Yerwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern | 147 | ||
| 1. Bestimmung allgemeiner Zulässigkeits- und Unzulässigkeitsbereiche | 147 | ||
| a) Bisherige Beschreibungsversuche für positive oder negative Zulässigkeitsbereiche | 147 | ||
| b) Kritik dieser Beschreibungsversuche | 148 | ||
| 2. Eigene Methode der Zulässigkeitsprüfung | 149 | ||
| 3. Zulässigkeitsprüfung und Verfassungsinterpretation | 150 | ||
| 4. Kritik einer Zulässigkeitsprüfung an Hand verfassungspolitischer Programmbegriffe oder verfassungshistorischer Leitbilder | 154 | ||
| 5. Verfassungspolitische Erwägungen für eine Einschränkung der Vertragspraxis | 158 | ||
| § 12 Verfassungseinwirkende Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern | 164 | ||
| 1. Verfassungsändernde, -ergänzende, -erweiternde, -aufhebende und -suspendierende Verwaltungsabkommen | 164 | ||
| 2. Verfassungslückenfüllende Verwaltungsabkommen | 165 | ||
| 3. Verfassungskonkretisierende Verwaltungsabkommen | 166 | ||
| 4. Verfassungsinterpretierende Verwaltungsabkommen | 167 | ||
| § 13 Zulässigkeitsprobleme im Verhältnis von Verwaltungsabkommen und Gesetz | 169 | ||
| 1. Vorbemerkung zum Verhältsnis von Gesetz und Verwaltungsabkommen | 169 | ||
| 2. Der Vorrang des Gesetzes als Zulässigkeitsgrenze | 170 | ||
| a) Gesetzeswidersprechende Verwaltungsabkommen | 170 | ||
| b) Gesetzesdurchführende und ermessensbeschränkende Verwaltungsabkommen | 172 | ||
| c) Gesetzesinterpretierende Verwaltungsabkommen | 174 | ||
| 3. Allgemeinheit des Gesetzes und Verwaltungsabkommen | 175 | ||
| § 14 Zuständigkeitsvereinbarungen | 177 | ||
| 1. Vorkommen. Begriff | 177 | ||
| 2. Häufigkeit und Wichtigkeit der Übertragungsabkommen | 177 | ||
| 3. Umdeutung von Übertragungs- in Vergleichs- oder Interpretationsabkommen | 178 | ||
| 4. Beispiele für Übertragungsabkommen | 180 | ||
| 5. Intensitätsstufen der Übertragung | 181 | ||
| a) Übertragung quoad substantiam | 182 | ||
| b) Übertragung quoad usum | 183 | ||
| 6. Rechtsstaatliche Bedenken gegen Ausübungsübertragungen | 183 | ||
| 7. Bundesstaatliche Bedenken gegen Ausübungsübertragungen | 186 | ||
| a) Grundsatz der Eigenwahrnehmung bundesstaatlicher Zuständigkeiten | 186 | ||
| b) Geschlossenheit der bundesstaatlichen Verwaltungstypen | 190 | ||
| 8. Vertragliche Zuständigkeitsübertragungen zur Wahrnehmung in fremdem Namen | 193 | ||
| 9. Verwaltungsabkommen zur Einrichtung einer Bundesauftragsverwaltung | 196 | ||
| 10. Verwaltungsabkommen, die Gesetzgebungszuständigkeiten und Zuständigkeiten der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten betreffen | 198 | ||
| a) „Paktierte Gesetzgebung | 198 | ||
| b) Vertragliche Bindung des Gesetzesinitiativrechts | 199 | ||
| c) Ausschluß des Gesetzgebungsbedürfnisses im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG durch Verwaltungsabkommen | 202 | ||
| § 15 Vertraglich begründete Mischverwaltung und Ingerenzrechte | 205 | ||
| 1. Überblick | 205 | ||
| 2. Bundesstaatliche Ingerenzen | 205 | ||
| 3. Vertragsbegründete Ingerenzrechte des Bundes auf die Landesverwaltung | 208 | ||
| a) Selbstbeschränkungsfreiheit der Länder | 208 | ||
| b) Die Abkommen über die Besatzungslastenverwaltung | 208 | ||
| c) Die Abkommen über die Bereitschaftspolizeien der Länder | 211 | ||
| d) Der Verfügungsspielraum der Länder über Selbständigkeit und Eigenverantwortlichkeit ihrer Verwaltungsführung | 212 | ||
| e) Möglichkeiten zulässiger Einflußnahme des Bundes auf die Landesverwaltung aufgrund von Abkommen | 214 | ||
| 4. Vertragsbegründete Ingerenzrechte der Länder auf die Bundesverwaltung | 216 | ||
| 5. Vereinbarte Verwaltungsvorschriften und -richtlinien | 219 | ||
| 6. Vereinbarte Mitwirkung bei der Beamtenbestellung | 222 | ||
| § 16 Vertraglich begründete Beteiligungsverwaltung und Gemeinschaftsorganisation von Bund und Ländern | 225 | ||
| 1. Arten vertraglich begründeter, institutionalisierter Gemeinschaftsverwaltung | 225 | ||
| 2. Bestandsaufnahme der institutionalisierten Bund-Länder-Beteiligungsverwaltung | 227 | ||
| 3. Institutionelle Einordnung verdeckter Gemeinschaftseinrichtungen | 229 | ||
| 4. Stellungnahmen der Literatur. Kritik | 230 | ||
| 5. Funktionelle Umdeutung institutionalisierter Beteiligungsverwaltung | 232 | ||
| 6. Zulässigkeitsschranken einer Beteiligungsverwaltung | 234 | ||
| 7. Verkürzung der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Exekutive | 235 | ||
| 8. Vereinbarte Gemeinschaftsorganisation | 237 | ||
| 9. Umgliederung einzelstaatlicher Verwaltungseinheiten | 238 | ||
| § 17 Echte Gemeinschaftseinrichtungen des Bundes und der Länder aufgrund von Verwaltungsabkommen | 239 | ||
| 1. Vorbemerkung | 239 | ||
| 2. Bestandsaufnahme | 239 | ||
| a) Allgemein eingrenzende Charakteristika echter Gemeinschaftseinrichtungen | 239 | ||
| b) Übersicht über bestehende Gemeinschaftseinrichtungen | 240 | ||
| c) Kriterien für eine institutionell-organisatorische Gemeinsamkeit der bisherigen Einrichtungen | 247 | ||
| d) Delegiertenkonferenzen | 248 | ||
| 3. Verfassungsrechtliche Fragestellungen | 249 | ||
| 4. Verwaltungsabkommen als vertraglicher Gemeinschaftsorganisationsakt im Bundesstaatsrecht | 250 | ||
| 5. Zulässigkeitsbeschränkungen durch Gesetzesvorbehalte | 254 | ||
| 6. Unvereinbarkeit öffentlicher, institutionell-organisatorisch gemeinsamer Einrichtungen mit den Ordnungsvorstellungen des Grundgesetzes | 258 | ||
| a) Bedeutung institutionell-organisatorischer Gemeinsamkeit: Institutionelle Neutralität oder Organisationsverbund | 258 | ||
| b) Vertragskooperation und Organisationskooperation | 261 | ||
| c) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit dem Wesen des Institutionell-Öffentlichen | 261 | ||
| d) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit dem organisatorischen Trennungsprinzip des Grundgesetzes | 264 | ||
| e) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit den an den institutionellen Status einer Einrichtung anknüpfenden Grundgesetznormen | 265 | ||
| f) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit landesverfassungsrechtlichen Ordnungsvorstellungen | 268 | ||
| g) Zwischenergebnis | 269 | ||
| 7. Vergemeinschaftung von Aufgaben und Befugnissen des Bundes und der Länder in Gemeinschaftseinrichtungen | 269 | ||
| a) Bedenken gegen eine Auf gabenübertragung auf Gemeinschaftseinrichtungen | 269 | ||
| b) Insbesondere: Gemeinschaftsregierung, Kulturräte | 273 | ||
| 8. Demokratiegebot und parlamentarische Kontrolle | 277 | ||
| a) Demokratische Legitimität von Gemeinschaftseinrichtungen | 277 | ||
| b) Parlamentarische Kontrolle der Organtätigkeit | 278 | ||
| 9. Ergebnis | 282 | ||
| Vierter Abschnitt: Vertragsdurchsetzung und Entscheidung von Rechtsstreitigkeiten | 283 | ||
| § 18 Außergerichtliche Vertragsdurchsetzung | 283 | ||
| 1. Vorbemerkung | 283 | ||
| 2. Bundesaufsicht und Bundeszwang als Durchsetzungsmittel | 283 | ||
| a) Bundesaufsicht | 283 | ||
| b) Bundeszwang | 284 | ||
| 3. Bundesaufsicht und Bundeszwang zur Durchsetzung abkommensparalleler Verfassungs- oder Bundesrechtspflichten | 285 | ||
| § 19 Der Rechtsweg zu den staatlichen Gerichten bei Abkommensstreitigkeiten | 287 | ||
| 1. Inzidentkontrolle, Organstreitigkeiten | 287 | ||
| 2. Historische Vorbilder | 288 | ||
| 3. Zuständigkeiten des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts | 288 | ||
| a) Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG | 288 | ||
| b) Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 und 4 GG | 288 | ||
| c) Gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO | 289 | ||
| d) Zuständigkeiten für typische Abkommensstreitigkeiten | 290 | ||
| § 20 Vereinbarte Schiedsgerichtsbarkeit | 291 | ||
| 1. Der Schiedsvertrag über die Regelung von Abkommensstreitigkeiten aus dem Abkommen über das Polizei-Institut Hiltrup | 291 | ||
| 2. Schiedsgerichtsbarkeit und Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts | 291 | ||
| 3. Schiedsgerichtsbarkeit und Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts | 292 | ||
| Zusammenfassende und abschließende Bemerkungen | 295 | ||
| Anhang: Zusammenstellung der zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Abkommen | 299 | ||
| Literaturverzeichnis | 343 | ||
| Sachverzeichnis | 367 |